改革开放以来，特别是新时代以来，全面依法治国战略在农药管理领域得到充分体现，我国农药管理法律法规体系不断完善，法治化、科学化、规范化水平不断提升，初步建立了具有中国特色、符合现阶段发展水平、较为完整的农药管理法律法规体系。

1  农药管理法律法规的发展历程

       世界上多数国家都有农药管理的法律法规或管理制度，由于发展历史、技术水平不同，各国农药管理法律法规存在较大差异。总体看，发达国家主要强调安全，发展中国家则兼顾安全和产业发展实际。欧美国家农药管理法律法规起步早，管理比较成熟，对我们具有重要的借鉴作用。美国先后通过多部法律和一系列法案加强农药管理，最核心是1947年颁布的《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》，后期多次修订。欧盟先后建立了覆盖农药全周期的一揽子法规制度，建立了欧盟对有效成分登记和成员国对产品登记基本制度。日本的《农药管理法》多次修订，最新修订于2018年，重点突出农药残留、使用指导、严厉处罚等方面，具有其自身的特点。从政府主管部门看，多数国家主要由农业部门负责，个别也有环境保护部门（如美国）和卫生部门（如意大利）负责，共同之处在于农药管理均涉及多部门职责范围，交叉较多。

       和发达国家相比，我国农药管理法治化起步较晚，但我国十分重视农药管理法律法规工作。前期主要通过行政推动，1982年农牧渔业部等联合发布《农药登记规定》和《农药安全使用规定》，1991年国务院办公厅发布《关于加强农药、兽药管理的通知》，提出进一步加强农药管理举措。1997年5月，国务院颁布《农药管理条例》，具有重要的里程碑意义，标志着我国农药管理正式迈入法治化轨道。随后根据形势变化和出现的新情况，分别于2001年11月、2017年2月、2022年4月3次修订。特别是2017年修订作出了一系列强化举措和深刻调整。比如，取消临时登记、新设农药经营许可、强化登记试验管理、将原由多部门负责的农药管理职责统一划归农业部门，标志着我国农药管理进入新时期。同时，根据法律法规授权，主管部门先后制订和发布了多个部门规章和规范性文件，形成了覆盖农药管理全周期的法律法规体系。2025年7月，针对当前行业管理和产业发展中出现的一些突出问题和短板，农业农村部修订了农药登记、生产许可、经营许可、登记试验4个管理办法。随后发布登记资料要求、仅限境外使用农药登记等规范性文件。这是农药管理法律法规建设的最新成果，必将产生积极而深远的影响。

2  我国现阶段农药管理法律法规框架

       根据法律法规位阶，当前我国农药管理法律法规体系分为法律、行政法规、部门规章和规范性文件3个层级。第1个层级是法律。我国目前尚未制定农药管理的专门法律，但对农药管理的明文要求体现在至少十几部法律之中。主要有：属于综合方面的《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）、《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》），与粮食安全相关的《中华人民共和国粮食安全保障法》（以下简称《粮食安全保障法》）、《中华人民共和国农业技术推广法》（以下简称《农业技术推广法》），与食品安全、农产品质量安全相关的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）、《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》），与生态环境安全相关的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）、《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）、《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）等。第2个层级是行政法规。《农药管理条例》对农药登记、生产、经营、使用、监督等全流程作出了详细规定。此外，《农作物病虫害防治条例》《危险化学品安全管理条例》等对农药管理也有相关规定。第3个层级是部门规章和规范性文件。部门规章主要有6部，由农业农村部单独发布农药登记、试验管理、生产许可、经营许可、标签和说明书管理办法，由农业农村部和生态环境部联合发布的农药包装废弃物回收处理管理办法。较为重要的规范性文件有10余个，涵盖了登记资料要求、生产许可审查、登记试验质量管理等内容。除法律法规外，现行农药国家标准和行业标准共1,700多项，特别是强制标准，是对法律法规体系重要的补充，同样发挥了重要作用。

       除了专门法律法规外，农药管理和农药产业发展还要遵从其他方面的法律法规约束。这些条款均非专门针对农药管理和农药行业，但客观上与农药管理关联性较大，需要了解和关注。对研发端较为重要的有《中华人民共和国专利法》和知识产权保护方面的法律法规。生产端较为重要的安全生产、环境保护方面法律法规，《农药管理条例》规定，安全生产、环境保护等法律、行政法规对企业生产条件有其他规定的，农药生产企业应当遵守其规定。与农药网络销售相关的《中华人民共和国电子商务法》，与农药出口相关的国际贸易、海关监管方面的法律法规，以及行政许可和处罚、化学品管理、财税金融等方面的法律法规。此外，我国加入的国际公约在履行相关程序后，对我国同样具有约束力，与农药管理关系比较多的主要是《鹿特丹公约》《斯德哥尔摩公约》（图1）。

图1  我国农药管理法律法规框架图

3  法律法规核心要求

       农药管理的要求散见于多部法律法规，相应条款、具体表述不一，但核心要求却如灵魂主线贯穿其中。法律法规分别从市场主体和政府监管两个角度明确了权责，对市场主体主要是规定责任义务，对政府监管则是授权和监管手段，同时也明确监管责任。核心要求主要有：

3.1  突出安全性管理，实行农药登记和生产经营许可制度

       人类自打有农药那天起，农药对人类的重要性和农药给人类带来的巨大风险，就像孪生兄弟如影随形。法律法规从确保安全的基本出发点，明确了农药管理基本制度设计，凸显了农药有别于其他普通产品的特殊性，对产业各主体和监管都具有重大影响。《农业法》第二十五条规定，农药等可能危害人畜安全的农业生产资料的生产经营，依照相关法律、行政法规的规定实行登记或者许可制度。《农产品质量安全法》第二十八条规定，对可能影响农产品质量安全的农药等，依照有关法律、行政法规的规定，实行许可制度。《食品安全法》第十七条规定，对农药等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。《土壤污染防治法》第二十六条规定，国务院农业农村主管部门应当加强农药登记，组织开展农药对土壤环境影响的安全性评价。《农药管理条例》第二、三、四章详细阐述了农药登记、生产许可、经营许可方面的内容。

3.2  加大政策支持，确保农药稳定有效供应

       粮食安全是“国之大者”，容不得半点差池。法规对各级政府和有关部门对确保农药供应提出了要求，还对防止价格剧烈变化对农业生产造成不利影响做出了原则性规定，为国家对农药行业采取特殊税收政策、农资价格上涨时给予补贴等提供了法律依据。《农业法》第四十三条规定，国家鼓励和扶持农用工业的发展。国家采取税收、信贷等手段鼓励和扶持农业生产资料的生产和贸易，为农业生产稳定增长提供物质保障。国家采取宏观调控措施，使农药等主要农业生产资料和农产品之间保持合理的比价。《粮食安全保障法》第二十条规定，县级以上人民政府应当统筹做好农药等农业生产资料稳定供应工作，引导粮食生产者科学施用农药。《农药管理条例》第四条重点围绕预算保障，第六条重点围绕研发、产业升级、表彰奖励等做了规定。

3.3  生产经营者对农药质量负责，确保全流程记录

       法律法规明确了生产经营者的法律责任和义务，同时赋予监管部门监督抽查的手段。《农业法》第二十五条规定，农业生产资料的生产者、销售者应当对其生产、销售的产品的质量负责，禁止以次充好、以假充真、以不合格的产品冒充合格的产品；禁止生产和销售国家明令淘汰的农药等农业生产资料。《农产品质量安全法》第二十八条规定，省级以上人民政府农业农村主管部门应当定期或者不定期组织对可能危及农产品质量安全的农药等农业投入品进行监督抽查，并公布抽查结果。农药经营者应当依照有关法律、行政法规的规定建立销售台账、记录购买者、销售日期和药品施用范围等内容。《农药管理条例》第五条规定，农药生产企业、经营者应当对其生产、经营的农药安全性、有效性负责。第三章农药生产、第四章农药经营做了详细规定。

3.4  加强使用指导和管理，确保农药科学合理安全使用

       作为需求侧，使用端具有导向作用，对整个市场、整个产业、农药管理各环节影响深远，对农药安全特别是农药残留管控带来较大挑战。《农业法》第二十五条规定，各级人民政府应当建立健全农业生产资料的安全使用制度，农民和农业生产经营组织不得使用国家明令淘汰和禁止使用的农药。第六十五条规定，各级农业行政主管部门应当引导农民和农业生产经营组织采取生物措施或者使用高效低毒低残留农药，防治动植物病、虫、杂草、鼠害。《乡村振兴促进法》第三十九条规定，国家对农业投入品实行严格管理，对剧毒、高毒、高残留的农药采取禁用限用措施。农产品生产经营者不得使用国家禁用的农药或者其他有毒有害物质，不得违反农产品质量安全标准和国家有关规定超剂量、超范围使用农药等农业投入品。《农产品质量安全法》第二十七条规定，农产品生产企业、农民专业合作社、农业社会化服务组织应当建立农产品生产记录。如实记载使用农业投入品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期。第二十九条规定，农产品生产经营者应当依照有关法律、行政法规和国家有关强制性标准、国务院农业农村主管部门的规定，科学合理使用农药等农业投入品，严格执行农业投入品使用安全间隔期或休药期的规定；不得超范围、超剂量使用农业投入品危及农产品质量安全。禁止在农产品生产经营过程中使用国家禁止使用的农业投入品以及其他有毒有害物质。《食品安全法》第十一条规定，国家对农药的使用实行严格的管理制度，加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药，推动替代产品的研发和应用，鼓励使用高效低毒低残留农药。第四十九条规定，食用农产品生产者应当按照食品安全标准和国家有关规定使用农药等农业投入品，严格执行使用安全间隔期或者休药期的规定，不得使用国家明令禁止的农业投入品。禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。食用农产品的生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农业投入品使用记录制度。县级以上人民政府农业行政部门应当加强对农业投入品使用的监督管理和指导，建立健全农业投入品安全使用制度。《农药管理条例》第五章农药使用对相关条款作出了详细规定。《农作物病虫害防治条例》第二十四条规定，有关单位和个人开展农作物病虫害防治使用农药时，应当遵守农药安全、合理使用制度，严格按照农药标签或者说明书使用农药。

3.5  推动减量增效，防止农业面源污染，强化生态保护

       农药不当使用，是环境污染特别是农业面源污染重要的源头。《乡村振兴促进法》第三十五条规定，国家鼓励和支持农业生产者采用节药等先进的种植技术。各级人民政府应当采取措施加强农业面源污染防治，推进农业投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化，引导全社会形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生产生活和消费方式。《农业法》第五十八条规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用农药，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地污染破坏和地力衰退。县级以上人民政府农业行政主管部门应当采取措施，支持农民和农业生产经营组织加强耕地质量建设。《农产品质量安全法》第二十三条规定，农产品生产者应当科学合理使用农药等农业投入品，防止对农产品产地造成污染。农药等农业投入品的生产者、经营者、使用者应当按照国家有关规定回收并妥善处置包装物和废弃物。《环境保护法》第四十九条规定，各级人民政府及农业等有关部门和机构应当指导农业生产经营者科学种植和养殖，科学合理施用农药等农业投入品，防止农业面源污染。禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田。施用农药等农业投入品，应当采取措施，防止重金属和其他有毒有害物质污染环境。《土壤污染防治法》第二十六条规定，国务院农业农村、林业草原主管部门应当制定规划，完善相关标准和措施，加强农用地农药使用指导和使用总量控制。制定农药等农业投入品及其包装标准，应当适应土壤污染防治的要求。第二十七条规定，地方人民政府农业农村、林业草原主管部门指导农业生产者合理使用农药等农业投入品，控制农药等的使用量。第三十条规定，农业投入品生产者、销售者和使用者应当及时回收农药等农业投入品的包装废弃物，并将农药包装废弃物交由专门的机构或者组织进行无害化处理。国家采取措施，鼓励、支持单位和个人回收农业投入品包装废弃物。《水污染防治法》第五十三条规定，制定化肥、农药等产品的质量标准和使用标准，应当适应水环境保护要求。第五十四条规定，使用农药，应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存贮农药和处置过期失效农药，应当加强管理，防止造成水污染。第五十五条规定，县级以上人民政府农业主管部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学合理地施用农药，推广高效低毒低残留农药，控制农药的过量使用，防止造成水污染。《农药管理条例》第三十二条围绕农药减量，第三十五条围绕保护环境、保护非靶标生物以及水资源保护等作出了规定。

       需要特别说明的是，法律法规位阶有区别，下位法不得抵触上位法，但在执行层面，包括部门规章、规范性文件在内的下位法并非是对法律法规的全方面细化阐述，只是对法律法规需要细化的内容进行细化，农药管理法律法规体系在内容上是一个整体，需要系统把握。

4  对农药管理法律法规体系建设的建议

       农药作为关系国家粮食安全、农产品质量安全、人畜健康和生态环境安全的特殊生产资料，管理法治化水平是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，对照农药管理和农药产业发展高质量的要求，还存在一些薄弱环节，需要持续发力、久久为功，着力建立立体全覆盖的农药管理法律法规体系。提出建议如下：

4.1  健全完善高质量农药登记制度

       加大创新支持保护，探索研究对新配方、新剂型、新使用范围等实行登记资料保护。加大力度支持特色小宗作物用药登记，减少使用端乱象，推动乡村产业发展和农民增收。在实践基础上总结研究指导再评价工作的制度，及时淘汰高风险低效的品种，实现去劣存优，良性循环。统筹国内国际两个市场，在确保国内农药供应基础上，针对国际市场差异化需求，推动高附加值农药出口，进一步优化仅限境外使用农药登记制度。加强登记试验管理，完善飞行检查具体制度，增强震慑，以高质量登记试验支撑高质量农药登记。

4.2  健全完善高质量生产经营监管制度

       健全产业调控制度，加强产业规划引导，开展全球需求和产能监测预警，探索在全国范围内落实产业政策控制新增落后产能的具体方式，从源头上抑制产能过剩和“内卷式”竞争。优化农药品种和工艺技术结构，运用《产业结构调整指导目录》《环境保护综合名录》《重点管控新污染物清单》等政策手段，淘汰农药产业落后技术，促进农药产业转型升级。疏堵结合规范互联网农药经营，修订《限制使用农药名录》，建立互联网经营农药负面清单，依法压实互联网平台管理责任，探索提出适合互联网特点的执法监管机制。逐步提高农药经营人员素质和能力，适当提高门槛和逐步探索从业人员资质要求。严厉打击在已登记产品中非法添加未登记化合物，加强对仅限境外使用农药监管，推动全程闭环，严格防范回流国内使用和非法添加。

4.3  细化农药使用制度

       针对使用端规模化、组织化程度不同的现状，加强分类指导。探索实行病虫害专业化服务组织备案制度，规范行为，促进其规模化、专业化方向发展，探索推行专业施药人员资质管理，明确从事专业化防治服务施药人员应当取得相应资质证书。制定《农药药害鉴定管理办法》，规范药害鉴定行为，保障相关方合法权益。

4.4  进一步织密重点领域管理制度

       农药助剂作为农业投入品重要组成部分，目前主要按照清单管理，建议研究制定农药助剂管理的规范性文件，充分利用国际上评价资料，明确禁用助剂清单，严格限用助剂含量范围，严厉打击非法添加。进一步明确科技扶持措施，遴选科技创新领军企业，强化企业主体作用，支持生物农药、精准施药器械的研发与推广应用。强化信息化支撑，在现有标签二维码基础上，推动建立覆盖所有农药品种、贯穿全产业链的国家农药数字监管平台，实现从原料采购、生产、流通轨迹到田间使用、废弃物回收的全过程数据贯通。

4.5  构建多部门协同联动的农药监管机制

       农药管理事关安全，管理链条长、涉及部门多，农业农村部门作为农药产业归口管理部门，应该加强政策研究，积极搭建平台，积极向有关部门提出政策建议。建立健全农药执法信息和资源共享机制，加强部门间协调配合，做好互联网经营农药等专项整治工作。完善案件移送制度，及时移送涉刑案件，严厉打击违法犯罪行为。

       最后，我国农药管理核心法规依据是《农药管理条例》，其法律效力层级低于国家法律，多部法律提出了对农药管理的要求，虽然各有侧重，但缺乏一个系统整合的统领性法律，要积极开展研究制定农药管理专门法律的理论研究和储备。

信息来源：赵可利 刘绍仁 李富根 武丽辉 陈思琪